Una de las variables macroeconómicas más controvertidas para la sociedad en general, y para economistas en particular, es el gasto público, y toda su estructura interna prevista en los presupuestos generales del Estado. Entre otras cosas, porque esta variable del PIB de un país se puede financiar teóricamente de tres formas: con impuestos, con la emisión de deuda y con la impresión de moneda.
En el momento que hablamos de gasto público e impuestos, implícitamente hablamos del sistema fiscal de un país, o economía. Es decir, ingresos públicos y gasto público, lo que conlleva la posibilidad de déficit o superávit de las cuentas del estado, así como su impacto negativo o positivo en la deuda acumulada, según se comporte el déficit.
Considerando España como país integrante de la zona euro, y consecuentemente involucrado en su política monetaria y fiscal conjunta, el gobierno de la unión europea controla de forma estricta dicho déficit para todos los estados miembros de la unión monetaria y no deja de ser el quebradero de cabeza de muchos gobiernos miembros, que ven en este control, el paso previo de potenciales subidas de impuestos, y recortes presupuestarios, con todo el impacto socio-político que esto implica.
En España, el porcentaje de gasto público sobre el PIB con respecto a los últimos datos del 2015, representa el 43.3% del PIB del país, dato por debajo de la media de países de la Unión Europea, y con una recaudación fiscal en torno al 38% del PIB en 2015, también por debajo de la UE. De ahí se deduce un déficit - 5.08% del PIB en 2015, así como un volumen de deuda acumulada en el segundo trimestre del 2016 de 1,1 millón de millones, o lo que es lo mismo 23 800 euros por habitante. Esto ya representa el 100.90% del PIB español, es decir debemos más dinero que lo que toda la economía española produce en un año. Las cifras no son buenas, para que mentir a nadie. Y cierto es que una subida de gasto público no es buena idea, teniendo en cuenta toda la deuda acumulada y en continuo crecimiento. De modo que la única manera de reducir dicho déficit y deuda, es buscar un modelo adecuado para ello. Pero, ¿existe el sistema fiscal perfecto? ¿y si realmente existe y es perfecto, por qué no se aplica en todos los países por igual?
El sistema fiscal perfecto
En 2006, el Instituto de estudios fiscales británico pidió al economista James Mirrlees, premio nobel de economía en 1996, la creación de un sistema fiscal perfecto que optimizara todas las divergencias entre gastos e ingresos públicos. El Sr. Mirrlees se puso manos a la obra en ardua tarea, reunió a 70 expertos fiscales británicos que durante cuatro años de trabajo e investigación consiguieron dicho sistema. El modelo perfecto se define como aquel que partiendo de unos objetivos de recaudación fiscal y redistribución de gastos dados, optimiza el resto de objetivos, teniendo en cuenta que la información disponible es limitada, así como el impacto político y económico del país. Es decir, un sistema fiscal perfecto, dentro de una realidad incierta.
Las conclusiones del estudio no dejan de ser llamativas y las podemos resumir del siguiente modo:
El Sr. Mirrlees propone unificar el impuesto sobre las rentas de las personas físicas con los beneficios sociales, haciendo que las aportaciones sociales de los trabajadores se integren directamente en el impuesto, y las aportaciones de las empresas se integren en el tiempo. Propone tres gravámenes sencillos y progresivos , y la eliminación de todo tipo de deducciones fiscales.
El segundo corolario del informe impacta en el impuesto sobre sociedades de las empresas. El planteamiento una vez más, es eliminar las deducciones fiscales de dicho impuesto, dejando solamente una, en base a los fondos propios de las empresas y a los costes de oportunidad del capital. De modo que si una empresa incrementa sus fondos propios, en detrimento de su pasivo, tendrá derecho a una mayor deducción, partiendo de la idea de que todo ese saneamiento empresarial, traerá mayores volúmenes de entradas de capital a la economía.
Por último, y no menos controverso, propone un IVA fijo, eliminando los tipos reducidos de dicho impuesto.
Pero partiendo de estas propuestas dadas por James Mirrlees, ¿es posible y efectivo aplicarlas de forma sustancial al sistema fiscal español?
El sistema fiscal español actual
Un comentario más que extendido en la opinión pública es la queja continua de los elevados impuestos en España, así como expertos y economistas que abogan por una bajada de los mismos para reactivar la economía, así como otros que abogan por una subida impositiva para financiar el gasto público y motivar la demanda agregada de bienes y servicios. El quid de la cuestión es saber si una subida de impuestos, incrementa la recaudación fiscal, o si por el contrario es una bajada de impuestos lo que genera ese incremento en la recaudación. No es un tema nuevo, Arthur Laffer , asesor económico del ex-presidente americano Ronald Reagan, y actualmente asesor económico de la campaña electoral de Donald Trump, ya modeló este fenómeno, en la llamada curva de Laffer. La cual generó una controversia elevada, dividiendo a economistas a favor y en contra de dicha teoría.
Como sea, es importante comprobar que un país como España con impuestos elevados, en algunos casos superiores a la media, como es el caso del gravamen marginal máximo del IRPF, obtenga en muchos casos, unas recaudaciones fiscales inferiores a sus socios europeos. Cierto es, que una mayor carga impositiva, favorece la economía sumergida y la evasión fiscal. Por tanto, una subida de impuestos no es una buena medida, como tampoco lo es una subida de gasto público. Aunque la evolución dada por el gasto público arroje una reducción más que leve desde el 2008 hasta nuestros días, a pesar de todos los recortes ya aplicados.
En las tablas siguientes, vemos como el gasto público fluctúa entre un 43% y un 46% del PIB en los últimos 7 años, pero el déficit, ha llegado a niveles del -11% en 2009, o -10.40% en 2012, lo que representa una fluctuación mucho más volátil. Queda demostrado que el problema del déficit viene dado por una recaudación fiscal ineficiente, ya que el gasto público se ha comportado de forma mucho más estable en los últimos años. Por tanto se necesita un sistema que optimice la recaudación impositiva, no medidas de reducción del gasto público, ni subidas de impuestos.
Los datos ofrecidos en la tabla de abajo, representan el porcentaje de recaudación fiscal con respecto al PIB de distintos países de Europa en 2014 (los cuales son similares para el 2015) para poder compararlos. Queda más que claro que en términos de recaudación estamos por debajo de la media de la Unión Europea en todos los impuestos, menos en el IBI y el impuesto sobre Transferencias de capital, (lo que viene a ser el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones). Sobre todo ver como países considerados en algún momento como paraísos fiscales, como Malta, Chipre o Luxemburgo, sean los que más han recaudado en el Impuesto sobre Sociedades en 2014.
La recaudación fiscal total está en torno al 38% del PIB, muy por debajo que la media europea del 45.2%, o la media de la zona Euro del 46.8%. Teniendo en cuenta, que España tiene un gasto público de 44.5% de su PIB en 2014, por debajo también de la media de la UE y la Eurozona (ver siguiente tabla). ¿De dónde viene la desviación del déficit, del gasto público (el cual se tiende a reducir continuamente, aunque se haya reducido bastante poco; o de la falta de recaudación fiscal?. Es decir, ¿es un problema de exceso de gasto público, o un problema de falta de ingresos públicos?.
No es ningún secreto que España tiene unos de los tipos marginales más altos, y los tipos efectivos más bajos de Europa. Es decir, los gravámenes que se aplican en los impuestos tienden a ser de los más elevados, pero la recaudación efectiva es mucho más baja que la media. ¿A qué se debe este fenómeno?.
Básicamente hay tres aspectos que impactan negativamente en el sistema recaudatorio impositivo:
La economía sumergida. Todos los estudios hechos al respecto arrojan unos datos similares y nada despreciables. La economía sumergida en España está en torno al 18.6% de su PIB, y por encima de la media de la Unión Europea (18%), y solo por debajo de los países países de la Europa del este, Italia, Malta y Chipre. Teniendo en cuenta que la recaudación fiscal representa un 38% del PIB, si ese 20% de economía sumergida se incluyera en la economía legal, obviamente se incrementaría la recaudación fiscal, en la misma proporción que se incrementa el PIB, es decir el ratio ingresos fiscales/PIB se mantendría inalterable, ya que tanto numerador como denominador se incrementan en la misma proporción, pero el ratio gasto público/PIB se reduciría de acuerdo a ese incremento del PIB, lo que produciría una bajada proporcional del ratio entre déficit/PIB, ratio sumamente controlado por Bruselas. Es decir, una reducción de la economía sumergida produciría una reducción del déficit sin proceder a reducciones del gasto público, u otro tipo de recortes de gasto social.
Evasión fiscal. El segundo factor que impide que el sistema recaudatorio fiscal sea mucho más óptimo, es la evasión de impuestos. Tema más que popular en la prensa española, donde no paramos de escuchar noticias relacionadas, como la lista de Falciani, los papeles de Panamá, o el cúmulo de tramas corruptas a lo largo y ancho de la geografía del país. El problema que trae consigo la evasión fiscal no es solo que reduce la recaudación de impuestos, sino que ese déficit fiscal generado por dicha evasión de impuestos, es compensado con un incremento fiscal para el resto de ciudadanos, que no tienen nada que ver con dichas prácticas. Los datos dados por Gestha, (los técnicos del Ministerio de Hacienda), no dejan lugar a dudas, los españoles pagan de media 2 000 euros más al año, en concepto de impuestos, para cubrir el daño generado por la evasión fiscal.
Datos como que la recaudación fiscal ha mermado en 253,559 millones entre 2007 - 2014, con especial incidencia en el impuesto sobre Sociedades, que ha bajado su recaudación en un 58.6%, en principio por la ralentización económica,por el incremento de la expansión económica de empresas en otros lugares fuera de España, lo que hace que muchas empresas no pagan impuestos en España por dichos negocios, al poder aplicar "deducciones fiscales por doble imposición internacional", siempre y cuando España tenga tratados firmados con esos países. Es conocido que en torno al 64% de las ventas generadas por el total de empresas cotizadas, se desarrollan en el extranjero. Por último, por el incremento de empresas que han empezado a fluctuar en paraísos fiscales, con el fin de reducir la factura fiscal. Casi el 95% de las empresas del IBEX 35 tienen presencia, en paraísos fiscales o países que favorecen la ingeniería fiscal. La empresa cotizada con más presencia en dichos paraísos fiscales es ACS con 68 sociedades, luego Banco Santander con 52 sociedades, o el grupo Inditex con 34 sociedades. (Ver aquí la información completa).
Los países preferidos por estas empresas son en primer lugar, Países Bajos, Suiza, Panamá y Luxemburgo, países que ya no son considerados paraísos fiscales por los acuerdos hechos con España, pero que permiten muchísima movilidad en lo que se refiere a la ingeniería fiscal, mediante la salida de capitales a otros países, sí considerados paraísos fiscales. Como sea la factura fiscal de dichas empresas en el 2014 representó solo un 7.3%, siendo el doble de lo que pagaron de media los grupos empresariales consolidados en 2011, un 3,8%. Obviamente muy por debajo del gravamen general del 25% teórico del Impuesto sobre Sociedades para dichas empresas.
Deducciones fiscales. Otro aspecto que imposibilita una recaudación efectiva, son el volumen de deducciones fiscales, a las cuales muchas personas físicas y jurídicas se atienen para reducir su factura fiscal, y que no hacen más que reducir las bases imponibles de las liquidaciones tributarias. James Mirrlees ya hacia referencia a este aspecto en su ¨modelo fiscal perfecto¨, en el que aconsejaba eliminar dichas deducciones fiscales para optimizar la recaudación.
Es conocido el dato proporcionado por la agencia tributaria, donde define el volumen de capital dejado de percibir por el estado debido a las aplicaciones de las deducciones fiscales del sistema impositivo español para el 2016. El importe asciende a 51.000 millones de euros, en torno al 4.8% del PIB español,y un 25% del total que se espera recaudar en 2016.
James Mirrlees estableció en su informe, que las políticas redistributiva deberían venir por el lado del Gasto Público, y no por el lado de los ingresos públicos, ya que el sistema tributario pierde efectividad, aunque no todos los impuestos tengan que tener un carácter redistributivo. Por ejemplo, la aplicación de deducciones fiscales en los planes de pensiones, como ocurre en el IRPF, o determinadas inversiones como I + D o avances tecnológicos en el Impuesto sobre Sociedades, favorece a las personas con más capacidad de ahorro, y por tanto con más poder adquisitivo, o a las empresas más grandes, en detrimento de las PYMES. Por tanto, dichas deducciones fiscales, no tienen en ningún caso un efecto redistributivo, y tienden a favorecer a las rentas más altas, o determinados ´lobbies´ económicos.
Otro de los aspectos, definidos por James Mirrlees es la aplicación de un IVA único para gravar el consumo. A efectos de IVA, España es el país que menos recauda por este concepto en Europa, solo por detrás de Irlanda y Italia, y esto es debido a la aplicación de los tipos reducidos y super-reducidos que gravan alimentos básicos, transportes, medicinas o vivienda, entre otros. Solo el 42% de nuestra cesta de la compra está gravada con el tipo de IVA general, mientras que el 82% de la cesta de la comprar al tipo general es aplicada en Alemania. Este es el motivo por el cual el IVA general ha subido desde el 16% en 1995 hasta 21% en 2010 y la recaudación se mantiene de las más bajas. El modelo del Sr. Mirrlees abogaría por un único tipo general, probablemente mucho más bajo que el tipo general actual para incrementar la recaudación. Aunque establecer un gravamen único perjudicaría a las rentas más bajas, ya que se eliminarían los tipos reducidos que gravan alimentos básicos, por no hablar de la presión inflacionista que podría generar esa subida de precios. El impuesto sobre el valor añadido se aplica en virtud al precio de compra, independientemente del poder adquisitivo del comprador. De ahí, que las rentas más altas, se verían más beneficiadas, de un IVA único.
La reforma que necesita España
El problema del déficit en España, es sin duda alguna, un problema real. Sobre todo teniendo en cuenta que la deuda ya ha excedido el PIB del país. Por tanto, medidas hay que tomar al respecto. En teoría, un método óptimo existe, aunque si no se aplica es por razones administrativas, y sobre todo políticas. Pero es curioso observar como todo el discurso siempre va enfocado a la reducción del gasto público, recortes, privatizaciones, etc....No es un problema de Gasto Público, sino un problema de recaudación fiscal. ¿No sería más inteligente intentar acabar con la evasión fiscal, la economía sumergida, eliminar deducciones fiscales y bajar los gravámenes impositivos, antes que intentar reducir el gasto público?. No olvidemos, que las deducciones fiscales puede hacer tanto daño al déficit, como cualquier subvención pública. Una de dos, o incrementamos la recaudación de impuestos, o reducimos el Estado de Bienestar.