Esta semana dentro de nuestra serie de Conceptos de Economía analizamos qué es el Concierto Económico, que en esencia es un instrumento jurídico por el que se rigen las relaciones tributarias y financieras entre la Administración General del Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Adicionalmente es un proceso de negociación y diálogo que ha atravesado momentos más ácidos y momentos más fructíferos, y que hasta la fecha ha constado de cuatro etapas: La etapa original (1878-1937), El Concierto alavés (1937-1980), El Concierto en la democracia (1981-2002), y el Concierto actual (2002-actualidad), en el que se llevó a cabo una reforma sustancial en el año 2007.
1. La etapa original (1878-1937)
Tras la Ley tributaria del 21 julio de 1876, el Estado español necesitaba arbitrar un sistema por el que los ciudadanos de las tres provincias vascuences (Álava, Guipúzcoa y Vizcaya) pagasen sus impuestos a la administración central tal y como venían haciendo la generalidad de los españoles residentes en otras provincias de la nación.
Esta negociación fue muy complicada en sus inicios, puesto que estas tres provincias contaban con fundamentos de derecho propios que emanaban de sus juntas de representación provincial (juntas generales) y de acuerdos forales existentes.
En aquélla época de nuestra historia con Antonio Cánovas del Castillo como presidente de la nación, se tuvo que cambiar este sistema para dar cabida a estas tres provincias en un nuevo sistema más homogéneo y mejor conectado los principios que regían entre la mayoría de provincias que conforman el Estado español. Por ello, se disolvieron las Juntas Generales y las Diputaciones Forales para emprender una nueva etapa en el año 1877.
Una vez anulados sendos sistemas de representación, Cánovas tuvo que diseñar la forma en la que estas tres provincias deberían participar en el Concierto Económico de la Nación, dando lugar al primer decreto-ley el 28 de febrero de 1878, mediante el que durante un periodo transitorio de ocho años, los ciudadanos vascos pagarían los impuestos al Estado de forma peculiar.
Los gestores que se designaron responsables de recaudar los impuestos concertados (sujetos al acuerdo) serían las antiguas Diputaciones Provinciales que abonarían a la Hacienda del Estado el equivalente de lo que ésta se pensaba que podría recaudar, cupos que se determinaron mediante un estudio precedente, importe que se minoraría con el denominado ‘cupo de mantenimiento’, que no es otra cosa que la reserva de un volumen de recursos financieros para el funcionamiento de dichas administraciones que ahora tendrían la característica de territoriales.
El principal problema que tuvo la gestión tributaria es que se le permitía a las Diputaciones Provinciales, dentro de un sistema fiscal anquilosado que básicamente acaparaba como principales figuras tributarias recargos y tasas sobre el consumo final, en especial sobre los alimentos y las bebidas.
En el año 1886, cuando expiró el período transitorio, el incipiente sistema ya empezaba a dar sus frutos, aunque también he de decir que las Diputaciones Provinciales funcionaban con un alto grado de autonomía, en parte porque la gran mayoría de las inversiones e intervenciones se venían ejecutando con cargo a los dineros públicos asignados al cupo de mantenimiento.
Las figuras tributarias concertadas en esta época fueron: la Contribución territorial, Contribución industrial, Impuesto de Derechos Reales, Contribución del Timbre y Consumos. Que omitiendo la recaudación por aduanas, concentraban el 85% de la recaudación total. Desde entonces en la medida que el desarrollo económico de la región se fue afianzando, el cupo que autogestionaban se iría incrementando.
Esta situación se prolongó hasta el fin de la guerra civil en el País Vasco en el año 1937, cuando la Junta Militar Técnica de Burgos abolió las diputaciones provinciales de Vizcaya y Guipúzcoa, alegando el bando ‘nacional’ que habían pagado con la traición el privilegio de contar con un Concierto que daba tantas y tales facilidades a su habitantes. Sin embargo, el régimen preestablecido continuó inalterado para Álava.
2. El Concierto alavés (1937-1980)
Tras la abolición de las Diputaciones Provinciales de Vizcaya y Guipúzcoa realizadas en la etapa anterior, el ‘sistema original’ solamente continuó en la provincia de Álava, por lo que las modificaciones del acuerdo en esta etapa recaerían de manera exclusiva en la provincia alavesa.
Estos cambios se realizarían a través del decreto-ley de 9 de mayo de 1942, incluyendo de manera adicional a las existentes las siguientes figuras tributarias: recaudación del Impuesto de consumos de lujo, la Contribución sobre usos y consumos, y la Contribución excepcional sobre beneficios extraordinarios. Además de adaptar la gestión del Impuesto de la Renta a lo previsto en el resto del país.
3. El Concierto en la democracia (1981-2002)
Tras la muerte de Francisco Franco, la consolidación de los estatutos de autonomía, y el nacimiento de nuestra carta magna, la Constitución del año 1978, aumentó la velocidad en la que se sincronizaron las haciendas territoriales con la estatal, gracias a que en el propio texto constitucional en su disposición adicional 1ª, se reconocieron y ampararon los Derechos Históricos de los Territorios Forales, uno de los cuales era precisamente el Concierto Económico, por lo que en la negociación del Estatuto de Autonomía del País Vasco la extensión del Concierto a toda la Comunidad se hizo evidente.
En particular cuando se firmó el Estatuto de Autonomía del País Vasco en el año 1979, mediante la Ley Orgánica 3/1979 de 18 de diciembre, con dos grandes caracterizaciones, que son las que proporcionan el artículo 41.1:
Las relaciones de orden tributario entre el Estado y el País Vasco vendrán reguladas mediante el sistema foral tradicional de Concierto Económico o Convenios.
Y también el 41.2
La aportación del País Vasco al Estado consistirá en un cupo global, integrado por los correspondientes a cada uno de sus Territorios, como contribución a todas las cargas del Estado que no asuma la Comunidad Autónoma.
En esta etapa se modificó sustancialmente la definición del ‘cupo’, la principal diferencia entre el cupo de 1878 y el de 1981 es que en el primer caso se suponía que equivalía a lo que el Ministerio de Hacienda habría recaudado si se hubiera establecido el régimen común, mientras que desde 1981 es el pago correspondiente a los gastos que el Gobierno central continúa teniendo en la Comunidad Autónoma Vasca, sea de forma directa por servicios aquí radicados, o sea por otros que benefician a sus habitantes (por ejemplo, servicio diplomático o el ejército), además de la aportación de la Comunidad al Fondo de Compensación Interterritorial.
En esta época, concretamente en el año 1996, este sistema padeció su peor crisis, puesto que el ‘cupo‘ se situó en mínimos abriendo el debate sobre las necesidades de gasto, y por tanto hubo que dar cabida a nuevas figuras tributarias (hidrocarburos y bebidas alcohólicas fundamentalmente) para restablecer la situación presupuestaria.
Finalmente se consiguió avanzar de manera significativa hasta el año 1981, tras la negociación del Concierto Económico en diciembre del año anterior, cuando mediante la Ley Orgánica 12/1981 de 13 de mayo, se consiguió armonizar de manera efectiva la administración tributaria territorial de las tres provincias vascas con el resto de provincias del Estado español.
4. El Concierto actual (2002-actualidad)
En el verano del año 2001 se formó una ‘comisión mixta del cupo’ para realizar una revisión, que aunque no integral, si logró la reforma de algunos aspectos parciales, que se plasmarían en la Ley Orgánica 12/2002 del 23 de mayo, y cuyos cambios más importantes fueron:
- Introducir una mayor importancia cualitativa a los ‘Derechos históricos’ en el sistema
- Si en la etapa de 1981 el Concierto contenía dos partes, los tributos y el cupo, a partir de este momento serían tres: los tributos, las relaciones financieras (no sólo el cupo) y otra inédita de las Comisiones y Junta Arbitral.
En el año 2007 tuvo lugar una modificación importante, plasmándose en la Ley Orgánica Ley 28/2007 de 25 de octubre, en la que las tres provincias vascas y el gobierno de la nación lograron un principio de acuerdo para satisfacer las exigencias fiscales de la Comisión Europea y adaptar el Concierto Económico en materia de estabilidad presupuestaria, acordando la composición de la Junta Arbitral prevista en el Concierto y que hasta ese momento no había entrado en funcionamiento.
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