Los bienes públicos son uno de los ejemplos clásicos que todos los profesores de Economía ponen a la hora de hablar de fallos de mercado. Son bienes cuyo consumo no se puede impedir una vez producidos (por ejemplo, la luz de una farola), causando que los agentes individuales no tengan incentivos para producirlos (es más 'rentable' esperar a que lo produzca otro para luego disfrutarlo gratis). Su provisión recae por tanto en las instituciones públicas, como sucede con el alumbrado urbano o la defensa nacional.
Al hecho de que los bienes públicos puedan ser disfrutados por todo aquel en su radio de alcance se le denomina 'no exclusividad'. Pero los bienes públicos tienen otra característica fundamental: la 'no rivalidad'. Son bienes que no se 'agotan' por más consumidores que tengan (la luz de una farola es siempre la misma independientemente de que haya muchos o pocos vecinos en la calle que alumbra). Pero si el coste de añadir un nuevo consumidor es cero… ¡el precio para ese consumidor también debería ser cero! Esa paradoja impide que los bienes públicos puedan funcionar en un mercado competitivo, sujetos solamente a las leyes de oferta y demanda.
Históricamente, se ha considerado que los bienes públicos eran de ámbito estatal: los estados ejercen la soberanía en sus respectivos territorios y por tanto la producción de bienes públicos depende de las instituciones de cada país. Pero en el mundo actual el concepto de soberanía nacional es cada vez más limitado. Tratados comerciales, intereses económicos cruzados, redes de comunicación y, al fin y al cabo, el hecho de que compartamos un único planeta al margen de fronteras artificiales hacen que cada vez hablemos más de Bienes Públicos Globales, cuya producción requiere un esfuerzo conjunto de todos los estados.
¿Cuáles son los principales Bienes Públicos Globales?
El Nobel Joseph Stiglitz fue un pionero en el estudio académico de los Bienes Públicos Globales (BPG). Identificaba cinco de ellos en su obra "La Teoría de los Bienes Públicos Internacionales y la Arquitectura de las Organizaciones Internacionales" (1995):
- La estabilidad económica, tal como pudimos comprobar con el contagio global de la crisis en 2008
- La seguridad internacional: los estados no pueden defenderse en solitario ante amenazas como, por ejemplo, un arma nuclear
- La protección del medio ambiente: las consecuencias del deterioro de la capa de ozono o del cambio climático las sufre todo el planeta, independientemente de qué naciones sean más 'culpables' de ello
- Las organizaciones supranacionales de asistencia humanitaria, por ejemplo ante una crisis de refugiados como la que vive actualmente en Siria
- El conocimiento, cuya validez es intrínsecamente universal y cuya transmisión no depende de las fronteras entre estados
La lista se puede ampliar, aunque en general los BPG se pueden clasificar en tres grandes grupos que abarcan todos ellos. En primer lugar, los naturales, como son la estabilidad climática, la capa de ozono o la biodiversidad. Luego, los de producción humana (el conocimiento, los estándares internacionales, el espectro electromagnético…). Finalmente, los objetivos políticos globales que son en sí bienes públicos, por ejemplo la paz o la estabilidad financiera internacional.
Los estados están condenados a entenderse para garantizar la producción de BPGs
La producción (o mantenimiento) de los BPG requiere forzosamente la cooperación constructiva a nivel internacional. La globalización del desarrollo industrial acelera el cambio climático que comenzaron a producir los países desarrollados. Para frenar este proceso es necesaria la colaboración de todos los estados: aquellos países que se niegan a firmar convenios de reducción de emisiones obtienen una ventaja económica a costa de contaminar al resto del planeta, y al final incentivan a que otros estados hagan lo mismo, haciendo irrelevantes los acuerdos.
La producción de BPGs no es un proceso altruista. No hay un 'gobierno mundial', la adherencia a pactos es voluntaria.
El mantenimiento de la paz mundial es otro perfecto ejemplo. El desarrollo de armas de alcance y potencial destructor casi ilimitados hace que los estados no puedan defenderse por sí solos. Aparte de alianzas militares entre países amigos, la producción global de paz requiere cierto nivel de entendimiento incluso entre los enemigos más acérrimos (por ejemplo, con tratados de no proliferación nuclear).
El entendimiento global entre naciones para la producción de BPGs no es un proceso altruista. No hay un 'gobierno mundial' con autoridad sobre los estados, la pertenencia a organizaciones internacionales y la adherencia a pactos es voluntaria. Por tanto, la cooperación entre estados siempre es resultado de procesos de negociación donde a veces se usan medidas coercitivas (por ejemplo, sanciones económicas de un país a otro que incumple determinados acuerdos).
'Policías' y 'polizones' a escala mundial
La desigualdad entre países se refleja a la hora de producir BPGs, evidentemente las capacidades de los diferentes estados son muy distintas. La producción de muchos bienes públicos depende del 'best shot', es decir, de la mejor contribución individual. Por ejemplo, si un asteroide amenazase la Tierra, el BPG que supondría interceptarlo solo depende del primero que lo haga (sería irrelevante que la ESA pudiera hacerlo en 4 meses si la NASA lo hace en 2).
A escala regional, la capacidad de disuasión nuclear, por ejemplo, representa una situación similar. Eso favorece la hegemonía de los estados más poderosos (y en muchos casos, de Estados Unidos en solitario), que actúan como 'policías' mundiales en detrimento de los demás estados, que se ven obligados a seguir la agenda de las grandes potencias en mayor o menor medida.
La otra cara de la moneda es la existencia de estados 'polizones', que no hacen esfuerzos para producir ciertos BPGs a sabiendas de que otros países más poderosos lo harán antes y podrán aprovecharse. Las vacunas desarrolladas en centros de investigación occidentales, por ejemplo, acaban beneficiando a toda la Humanidad. En no pocos casos esto genera conflictos: India es un ejemplo de país que no reconoce las patentes farmacéuticas y copia medicamentos desarrollados en otros países para beneficio de su población.
A pesar de los beneficios a corto plazo para el polizón, a largo plazo son estrategias insostenibles (un laboratorio norteamericano no tendrá incentivos para producir un medicamento necesario en la India a sabiendas de que va a ser copiado impunemente). De nuevo la forma de equilibrar los intereses de productores y consumidores de BPG a largo plazo es la colaboración constructiva.
La globalización es un proceso irreversible y es una gran oportunidad para los países más desfavorecidos
Para bien y para mal, las fronteras internacionales son cada vez más difusas. La Unión Europea ha establecido un espacio de libre circulación de personas, mercancías y conocimientos entre estados que en los siglos pasados protagonizaron innumerables guerras entre sí. Existen ejemplos similares de 'espacios comunes internacionales', con mayor o menor grado de integración, como Mercosur o el NAFTA. En la práctica, los estados cada vez tienen menos espacio para maniobrar al margen del resto (como muestra el complicado proceso de negociación del Brexit).
El carácter público y global de los BPG beneficia por igual a todos los países y es un motor de desarrollo para los más desfavorecidos.
El sector privado ha empujado fuertemente el proceso de globalización. Las compañías multinacionales controlan una porción cada vez mayor de la economía mundial y frecuentemente los estados se ven limitados para tomar medidas individuales contra ellas (y si lo hacen, el perjuicio para sus ciudadanos es mayor que el beneficio). Los mercados financieros se concentran allí donde la regulación es más favorable. El progreso económico de los países implica la interdependencia con el resto del mundo, y por tanto el control de la economía solo es posible con el entendimiento entre estados.
La increíble expansión de las redes de comunicación en las últimas décadas ha multiplicado exponencialmente la producción mundial de uno de los BPGs más importantes: el conocimiento. Internet hace que retener el conocimiento dentro de unas fronteras estatales sea casi imposible. Los costes de su acumulación y transmisión se han reducido a niveles inimaginables hace pocas décadas. El más humilde estudiante con acceso a internet tiene a su disposición la misma cantidad de conocimiento que un alumno de la más prestigiosa universidad del mundo. Es un perfecto ejemplo de como el carácter público y global de los BPG beneficia por igual a todos los países y es un motor de desarrollo para los más desfavorecidos.
Los organismos internacionales son clave en la provisión de BPG
Las organizaciones internacionales son en sí mismas BPGs. El hecho de que haya foros multinacionales donde se intente llegar a soluciones consensuadas, en lugar de competir entre estados según la ley del más fuerte, es per se algo beneficioso para toda la Humanidad. Aunque la pertenencia a organismos internacionales (y el cumplimiento de sus normas) es voluntario, la alternativa de actuar en solitario en un mundo cada vez más globalizado es casi siempre peor.
Las organizaciones internacionales ejercen además de correa de transmisión de otros BPG. Por ejemplo, el diseño y adopción de estándares globales, que aumentan la utilidad del conocimiento existente (ya que permiten aplicar globalmente conocimientos adquiridos localmente). La pertenencia a la FAO supone el acceso de los países más humildes a información y buenas prácticas agrícolas de utilidad obvia, así como pertenecer a la OMS provee conocimientos médicos que no están al alcance de todos los estados.
Estos foros de cooperación internacional también sirven para limitar la hegemonía de las grandes potencias y permitir a estados más pequeños contribuir en su justa medida a la producción de BPGs. El descubrimiento del bosón de Higgs en el CERN, del que participan 22 países europeos, es una muestra de ello.
En un mundo cada vez más interconectado, la provisión de Bienes Públicos Globales es cada vez más importante. Y solo la colaboración constructiva entre estados puede garantizarla.
En El Blog Salmón | ¿Qué son los bienes públicos?