Actualmente, se está poniendo en cuestión la estructura administrativa del Estado español. Y es que en los últimos años, fruto del desafío independentista catalán, se ha experimentado un auge de los partidarios de la recentralización de las competencias que actualmente recaen en las autonomías.
El partido que más se ha posicionado a favor de la recentralización del Estado español está siendo Vox, que ha irrumpido con fuerza tras las elecciones andaluzas e incorpora en su programa económico la eliminación de las autonomías. No obstante, hasta alcanzar este objetivo se plantean devolver las competencias de Educación y Sanidad a la Administración Central.
En las siguientes líneas nos preguntamos si es un error la descentralización de un país o todo lo contrario, lo más adecuado sería la centralización de las competencias.
La descentralización como fuente de prosperidad
Dentro de los países de la OCDE, tenemos un abanico amplio de grado de centralización/descentralización. Por un lado el país más centralizado sería Grecia ya que la administración intermedia tiene un peso del 7,1% sobre el gasto público y por otro lado, veríamos a Canadá, cuya administración intermedia se hace cargo de hasta el 76,2% de todo el gasto público.
La primera pregunta que nos debemos formular es si la descentralización ofrece una mayor prosperidad frente una alternativa centralizadora o todo lo contrario. Para ello, recogemos los datos que se extraen del informe “Subnational governments around the world” de la OCDE.
Si comparamos los países por el el nivel de gasto descentralizado -medido como la participación en el PIB del gasto público de la administración intermedia- frente al PIB per cápita en paridad de compra del poder adquisitivo, observamos correlación positiva. Es decir, la mayoría de países descentralizados parecen tener un PIB per cápita más alto, mientras que los países más centralizados tendrían los niveles más bajos.
Se trata de una regla general que por supuesto contiene excepciones. Por ejemplo, Irlanda, que es un país altamente centralizado -la administración intermedia soporta el 7,6% del peso sobre el total del gasto público- ha alcanzado un PIB per cápita de 72.485 dólares, una cifra que supera, incluso, a Suiza (63.889 dólares).
No obstante, Irlanda mantiene una peculiaridad que hay que mencionar y es que la totalidad de sus municipios superan los 20.000 habitantes, mientras que en países altamente descentralizados como Canadá, Suiza, Estados Unidos y también España, más del 60% de sus municipios cuentan con menos de 2.000 habitantes, lo que da un mayor sentido a la descentralización de estos países.
Los incentivos que se esconden detrás de la descentralización
Seguidamente nos tenemos que preguntar por qué se produce la tendencia de "a mayor descentralización mayor prosperidad económica de los ciudadanos" ¿tiene alguna base teórica o simplemente se trata de una casualidad estadística?
En primer lugar, hay un razonamiento vinculado a la mayor eficiencia económica. Y es que desde el punto de vista de las ventajas informativas de conocer un territorio y la comprensión de las preferencias de sus ciudadanos, los gobiernos de mayor proximidad son capaces de adoptar una mejor respuesta frente a la alternativa de un Gobierno Central.
Asimismo, en un entorno descentralizado, se genera un incentivo claro para la competencia entre las administraciones intermedias y locales para canalizar la inversión y promover el desarrollo de empresas y el talento. Por esa razón, tienden a competir fiscalmente, lo que genera un marco tributario general de impuestos bajos.
Imaginemos un supuesto en el Gobierno de una administración intermedia decide que hay que subir aquellos tipos de gravamen sobre los cuales tiene la competencia establecida o implementar una regulación excesiva sobre la actividad económica. Con ese planteamiento ideológico se enfrenta la posibilidad de su territorio no se desarrolle económicamente (menor tasa de crecimiento) y que los sujetos pasivos afectados busquen otras administraciones con un tratamiento fiscal más cómodo.
Por ello, aunque la ideología del partido de gobierno regional lo oriente hacia una determinada actitud fiscal de represión, la competencia administrativa que envuelve esa región o esa localidad, le pone límites a esta predisposición y en última instancia, puede ser penalizado con el éxodo de sus habitantes.
Los países desarrollados referentes en cuanto a alta descentralización actualmente son Suiza, Estados Unidos, Australia y Canadá. Estamos hablando de países cuyo gasto público no supera el 35% del PIB (a excepción de Australia que alcanza el 40%) y con una regulación laxa frente a la alternativa centralizadora de los países de la OCDE o de la Unión Europea con un gasto público sobre PIB del 40,1% y del 46,3% respectivamente.
Por otra parte, estos países justamente ocupan los puestos más altos de libertad económica, según el índice Heritatge que agrupa un total de 180 países. Suiza y Australia ocuparían el cuarto y quinto puesto respectivamente, entrando en la categoría "Libres". Canadá y Estados Unidos están en las posiciones novena y décimo octava en el índice, situándose en la categoría de "Alto grado de Libertad".
Los riesgos asociados a la descentralización: El caso de España
Si bien hemos mencionado los puntos fuertes que la descentralización puede ofrecer a los ciudadanos, también es justo mencionar que conlleva riesgos en términos de eficiencia (políticas públicas y prestación de servicios), en cuestiones de representación (gobernanza política) y unidad nacional. Todo ello, puede producir efectos perversos y no cumplir con la promesa de mejorar la eficiencia por unas políticas diseñadas bajo el perfil de sus ciudadanos.
En España, un país altamente descentralizado gracias a que las administraciones intermedias (autonomías) se hacen cargo de casi el 49,2% del gasto público, hemos visto cómo los riesgos mencionados han aflorado en las administraciones intermedias durante los últimos años, lo que ha generado una crisis territorial.
Desde el punto de vista de la eficiencia en la prestación de servicios durante años, en España tenemos casos de corrupción por parte de las autonomías con un monto superior a los 1.000 millones de euros.
El Gobierno catalán de CiU desarrolló una trama de corrupción asociada con los contratos públicos, el llamado "Caso del 3%". También desde Andalucía, la Junta encabezada por el PSOE-A repartió millones de euros procedentes de los ERE a espaldas a su gabinete jurídico para las prejubilaciones e intervino en el caso de los cursos de formación (Gráfico de bez.es).
En referencia a los riesgos asociados a la representación y unidad nacional, en los últimos años el Gobierno autonómico catalán puso en marcha el llamado ‘procés’ cuyo objetivo final era la independencia de la Comunidad Autónoma. Todo ello amparado por una mayoría parlamentaria que no en porcentaje de votos. En esa vía hacia la independencia, incluso el Parlament debatió y aprobó las leyes del referéndum y de transitoriedad jurídica, los días 6 y 7 de septiembre de 2017.
Este objetivo que quebrara con el principio de unidad nacional finalmente no fue consumado, por la intervención final de la autonomía mediante la aplicación del artículo 155 de la Constitución, y el nulo reconocimiento exterior tras la “declaración de independencia”.
El problema de la descentralización en España
La tendencia marca que la descentralización es fuente de prosperidad, pero también depende, en gran medida, del diseño e implementación del proceso. Por ejemplo, España se caracteriza por una alta descentralización pero también de una descentralización desigual porque las dos comunidades autónomas "forales" (País Vasco y Navarra) conservan más autonomía que las otras regiones, lo que es una fuente continua de tensiones territoriales por el ámbito de las competencias.
Para ver los efectos de la disparidad en el modelo de financiación, se compara la relación entre el saldo relativo agregado por habitante de cada comunidad autónoma y su PIB per cápita. Simplificando, cuánto "se aporta/recibe" frente a la riqueza por habitante.
En el siguiente gráfico se observa que el saldo fiscal tiende a empeorar según aumenta la renta per cápita, de forma que los territorios más ricos generalmente presentan déficits fiscales mientras que los de menor renta suelen disfrutar de superávits.
Hasta ahí todo parece correcto, los que más tienen son los que más contribuyen pero existen algunas excepciones (aquí reside el problema). Así Aragón, Navarra y, muy destacadamente, el País Vasco registran un superávit fiscal pese a estar entre los territorios más ricos del país, mientras que Valencia tiene un ligero déficit aunque su PIB per cápita es inferior al promedio nacional y Murcia está prácticamente en equilibrio a pesar de su reducido nivel de renta.
Si comparamos las dos comunidades más ricas de España, medido por PIB per cápita -Comunidad de Madrid vs País Vasco-, vemos que en el caso de Madrid cada madrileño estaría aportando 2.979 euros al resto de CCAA, mientras que en el País Vasco el modelo le beneficiaría con 1.547 euros por vasco.
